最近，各地的國土空間總體規劃，頻頻走到聚光燈下。截至目前，今年已有重慶、天津、南京、廣州、深圳、成都、沈陽、杭州等8座重要城市國土空間總體規劃成果獲批。
10月29日上午，杭州召開新聞發布會，對近日獲國務院批復的《杭州市國土空間總體規劃(2021—2035年)》（以下簡稱《規劃》）進行解讀。
作為首部覆蓋杭州全域全要素“多規合一”的國土空間總體規劃，從內容來看，無論是城市性質，還是核心功能，相較之前都有明顯提升，站在更高維度為杭州的城市發展“施工圖”架好了“四梁八柱”。
覆蓋杭州全域全要素“多規合一”的國土空間總體規劃
比如相比上一版規劃中“浙江省省會和經濟、文化、科教中心，長江三角洲中心城市之一，國家歷史文化名城和重要的風景旅游城市”的定位，此次《規劃》明確杭州為浙江省省會，東部地區重要的中心城市，國家歷史文化名城，國際性綜合交通樞紐城市。在核心功能上也明確了全國數字經濟創新中心和區域性科技創新高地、國際旅游目的地等定位。
兩者相較，在區域范圍影響力和國際化地位上，杭州被賦予更強的辨識度和更高的定位。站在橫軸線上觀察，我們能否眺望杭州下一個15年宏大城市敘事的一角？與其他獲批城市的規劃相比，杭州的差異性定位從何而來？
這些問題，都需要更明確的答案。
讀懂《規劃》背后的含金量
要讀懂杭州在全國層面的新定位，首先要明白這份《規劃》代表的含金量。
并不是所有城市總規都需要報國務院審批，能夠獲批的毫無疑問都是具有較大影響力和區域代表性的重要城市。
今年2月起至今，仔細觀察已獲國務院批復國土空間總體規劃的8座城市，你會發現，它們均位于長江經濟帶（長江流域）、京津冀、成渝地區雙城經濟圈、海岸帶及近岸海域等重點區域內，且均勻分布在東、南、西、北方向，是中國核心經濟版圖平衡發展的定海神針。
從已批復的城市國土空間總體規劃看，8座城市性質定位重合度很高，比如重慶、天津是直轄市，南京、廣州、成都、杭州、沈陽都是省會城市，除深圳外，7座城市均是國家歷史文化名城。
“這次密集批復的城市國土空間總體規劃首次將城市定位細分為性質定位和核心功能定位。”中國城市規劃學會總規學委會委員、浙江省城市科學研究會副理事長、城鄉規劃研究專家湯海孺解釋說，從具體內容看，城市性質主要強調大類及等級的同一性，核心功能則體現城市核心功能的等級和定位的差異性。 比如，重慶的核心功能定位之一是長江上游航運中心；天津是金融創新運營示范區；廣州是國際商貿中心；深圳是全國性經濟中心；杭州是全國數字經濟創新中心……這些功能定位在已獲批城市中都具有唯一性。
城市間功能定位差異也在一定程度上確定了未來一段時間內的中國區域經濟格局，明確了重點區域內各類資源流向。
與此同時，國土空間總體規劃也包含對上個階段發展經驗的總結，是在頂層設計中給不同地區不同發展階段的城市確立“樣板”，也借由這些城市指明需要地方政府高度重視的未來發展方向。
杭州的新定位，意味著什么
杭州城市性質和核心功能定位
作為“塔尖”城市，國家中心城市自提出以來，就是無數城市競逐的目標。但最新獲批的8座城市中，并未新增國家中心城市，天津、廣州、重慶均是延續《全國城鎮體系規劃（2010—2020年）》中已提出的國家中心城市的定位。
讓我們將時間軸拉得更遠，事實上，自2018年起，國家層面就未再批復新的國家中心城市。以建設國家中心城市為目標的成都，在今年9月底獲批的規劃中明確為“西部地區重要的中心城市”。
而杭州的規劃中的定位則是“東部地區重要的中心城市”，與同為省會城市的南京、成都相當。
杭州以城區常住人口千萬以上的超大城市規模、超2萬億GDP的經濟體量，在新版規劃中實現了從能級提升到等級躍升。湯海孺坦言，杭州從前一版總規的“長江三角洲中心城市之一”升級為新版規劃中的“東部地區重要的中心城市”，“區域輻射力和城市影響力明顯提升，這既是對杭州的認可也是期許，更加突顯了杭州對東部地區發展的輻射帶動作用。”
一個明顯例證是，杭州與南京的城市等級定位一致，且核心功能定位并行、互補。從兩城先后公布的發展思路看，在區域協同上，南京提出的是“服務構建承東啟西的雙向開放樞紐”，杭州則是“協同共建上海大都市圈，融入G60科創走廊建設”，一個側重東西向連接，一個偏重東向北的輻射。同處東部地區，承擔著不同的都市圈引領帶動功能。
這其實也在呼應此前中央一直傳遞的重要信息。比如在《國家中長期經濟社會發展戰略若干重大問題》中就指出，中國各地情況千差萬別，要因地制宜推進城市空間布局形態多元化。東部等人口密集地區，要優化城市群內部空間結構，合理控制大城市規模，不能盲目“攤大餅”。要推動城市組團式發展，形成多中心、多層級、多節點的網絡型城市群結構。
“新規劃是在原有城市定位和功能基礎上的繼承和提升。”全程參與本輪《規劃》編制的杭州市規劃設計研究院負責人表示，提升體現為在國家空間發展戰略層面，杭州要在區域中承擔更多的服務功能、交通樞紐功能，作為區域經濟增長極發揮輻射帶動作用，強化在國際競爭中的優勢地位，“這是杭州需要擔負起的時代使命。” 杭州的“長板”在哪里？
杭州市域國土空間戰略和總體格局
城市國土空間總體規劃不僅僅是道路、建筑和公共配套設施的布局，更是對城市未來發展方向的洞見和引導。
在湯海孺看來，剛剛批復的新一輪規劃已然將杭州提升至更高的發展維度，這座超大城市在未來一定歷史時期內的布局思路愈見清晰。“杭州不是一座以規模取勝的城市，我們既要發揮城市稟賦，把‘長板’做長，也要發揮輻射作用、區域協同發展，以‘城市集群’的影響力加入國際競爭之中去，吸附更多資源。”
長板之一，在數字經濟。
在目前已批復規劃中，杭州是唯一明確提出“全國數字經濟創新中心”核心功能定位的城市。
從數據上看，杭州在數字經濟方面，與其他被批復城市如廣州、南京、成都相比，表現很突出。2023年，杭州市數字經濟核心產業增加值達5675億元，占GDP比重為28.3%。同年，廣州數字經濟核心產業增加值占GDP比重為13.5%，南京則為16.5%，成都的目標是2024年數字經濟核心產業增加值占地區生產總值能達到15%以上。
“杭州作為數字經濟第一城，具有數字經濟先發優勢。”湯海孺分析說，杭州已有像阿里巴巴這樣具有全球影響力的平臺企業，正在從消費互聯網向產業互聯網轉型的過程中領跑，“在全國層面，需要這樣一個樣板為其他意圖發展數字經濟的城市打樣，這要求杭州必須加快推進數字經濟與實體經濟融合發展，助推先進制造業高質量發展。”
在實施層面，杭州的全國數字經濟創新中心定位與區域性科技創新高地、先進制造業基地，三者需高度融合。杭州市規劃和自然資源局主要負責人表示這三個核心功能也對杭州提出了更高要求：必須進一步提升科技創新能力。
“土壤”有了，以杭州高新區、錢塘新區為核心，以臨空經濟示范區、蕭山經開區、臨平經開區等開發區（園區）為重點，杭州具備推進科技創新產業、高端制造業集聚的空間；“種子”也有，圍繞浙江大學、西湖大學、之江實驗室等名校名院和科創資源，杭州也正在打造集創新、生產、生活于一體的創新圈，培育新質生產力。需要提速的是科技創新成果有效轉化，推進數實融合，為全國數字經濟創新發展和區域科技創新提供動力，助推先進制造業高質量發展。
長板之二，在文化。
“國家歷史文化名城是杭州的城市底色，也是延續了三輪規劃，始終未變的城市性質定位。”杭州市規劃設計研究院負責人表示，雖然在批復中，有7座城市均是國家歷史文化名城，但相互之間文化優勢與特點不同，“比如杭州的重點是加強西湖文化景觀、大運河、良渚古城遺址保護，打造世界遺產群落，同時聯動錢塘江、千島湖等資源，構建了全域文化旅游新格局，特別是亞運會后正在結合會展賽事空間布局歷史文脈的傳承和發揚，進一步打造具有全球吸引力的國際旅游目的地。”
其三，在國際鏈接度。
《規劃》中新增了“國際性綜合交通樞紐城市”的定位，這在之前是沒有出現過的。
“我們不能孤立地去看這個定位。在現代城市的發展中，離開交通，枉論發展。”湯海孺說，杭州正在推進更高水平對外開放，完善多向聯通、多式聯運的對外對內通道，進一步提升杭州蕭山國際機場樞紐能級與國際鏈接度，與上海浦東、虹橋等周邊機場共建長三角世界級機場群，就是為了提升全球供應鏈組織能力。
事實上，杭州已經在提升區域鏈接能力上發力。“除航空外，杭州也在加快建設滬乍杭鐵路，構建杭州東站、西站、城站、南站、錢塘站為主的五大鐵路客運樞紐體系。”杭州市規劃和自然資源局主要負責人說，杭州還將加強與上海港、寧波舟山港多式聯運，促進港、產、城融合發展。
可以肯定，在新的歷史時期下，這份新總規的成功批復，無疑會給杭州的下一個15年，刻下清晰的航道。
杭州中長期發展目標
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